Carrefour international des matières premières : quelle politique agricole commune après 2020 ?

Hervé Guyomard, directeur scientifique à l’Institut national de recherche agronomique, était l’invité du Carrefour international des matières premières, organisé en marge du Space par Nutrinoë et Feedsim Avenir. L’expert a livré son analyse des propositions de la Commission européenne pour la Pac de l’après 2020.

Le 1^er juin dernier, la Commission européenne a fait connaître ses propositions pour la future Politique agricole commune. C’est désormais au Parlement européen et au Conseil des ministres européens de l’agriculture de construire et négocier, d’après ces propositions législatives, la Pac 2021-2027. Pour aborder le sujet, Nutrinoë et Feedsim Avenir ont fait appel à un expert : Hervé Guyomard, le directeur scientifique pour l’agriculture de l’Inra. Ce dernier a résumé, pour les participants au Carrefour international des matières premières, organisé le vendredi 14 septembre à Rennes dans le cadre du Space, les 622 pages rédigées par la Commission, qui vise une entrée en vigueur au 1^er janvier 2021. « Un calendrier trop ambitieux qui ne pourra sans doute pas être respecté », estime Hervé Guyomard.

« L’ambition de la Pac post-2020 est la durabilité économique, environnementale et sociale de l’agriculture européenne », indique l’expert. Cela se traduit par neuf nouveaux objectifs spécifiques : Favoriser des revenus agricoles viables et la résilience sur le territoire de l’Union pour renforcer la sécurité alimentaire ; Améliorer l’adaptation aux besoins du marché et accroître la compétitivité, notamment en mettant davantage l’accent sur la recherche, la technologie et la numérisation ; Améliorer la position des agriculteurs dans la chaîne de valeur ; Contribuer à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation de ses effets, ainsi qu’au développement des énergies renouvelables ; Favoriser le développement durable et la gestion efficace des ressources naturelles, telles que l’eau, les sols et l’air ; Contribuer à la protection de la biodiversité, renforcer les services éco-systémiques et préserver les habitats et les paysages ; Attirer les jeunes agriculteurs et faciliter le développement commercial dans les zones rurales ; Promouvoir l’emploi, la croissance, l’inclusion sociale et le développement local dans les zones rurales, y compris la bioéconomie et la sylviculture durable ; Améliorer la réponse du secteur agricole européen aux attentes sociétales en matière d’alimentation et de santé, notamment en matière d’alimentation saine, nutritive et durable et de bien-être animal. Ils sont accompagnés d’un objectif transversal de modernisation et simplification. « Il est difficile d’être contre ! À l’exception, peut-être, de l’orientation croissante par le marché, considère Hervé Guyomard. Mais cela soulève des premières interrogations. Les instruments et budgets alloués sont-ils suffisants pour atteindre ces objectifs ? Quid de la complétude des objectifs et de leur compatibilité, notamment des objectifs économiques et environnementaux ? »

Transferts entre piliers

Afin de poser les bases, Hervé Guyomard est revenu sur l’architecture de la Pac en deux piliers, « des piliers qui sont très compliqués à comprendre. La justification et la lisibilité de cette structure peuvent être remises en cause ». Le premier pilier, entièrement financé par un fonds européen, est destiné au soutien des marchés et des prix agricoles. Il concerne les aides directes versées aux agriculteurs. Le second, cofinancé par les États membres, est tourné vers la politique de développement rural et a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux.

Hervé Guyomard a ensuite listé les propositions de la Commission. Le pilier 1 comporte « des instruments emboîtés » : soutien au revenu de base en faveur de la durabilité, dégressivité et plafonnement, soutien au revenu redistributif, soutien en faveur des jeunes agriculteurs, « pour le renouvellement des générations », soutien couplé au revenu, schéma simplifié pour les petits agriculteurs. Ce pilier comprend également l’Eco-scheme, ciblé sur l’environnement et le changement climatique (lire plus bas). Du côté du pilier deux, « il n’y a pas de changements notables relativement à 2014-2020 ». Ce pilier comprend huit catégories de mesures : les mesures agri-environnementales et climatiques (MAEC) ; les aides compensatrices dans les zones moins favorisées ; les aides compensatrices dans les zones protégées ; soutien aux investissements ; installations des jeunes agriculteurs et de startup dans les zones rurales ; outils de gestion des risques ; coopération ; connaissance et innovation. À cela s’ajoutent les mesures « Leader », pour « Liaison entre actions de développement de l’économie rurale ».

La grande nouveauté repose sur les transferts financiers entre les piliers : « Outre la possibilité pour les États membre de transférer 15 % entre les piliers sans cofinancement, ils auront en plus la possibilité de transférer, toujours sans cofinancement, 15 % supplémentaires du pilier 1 vers le pilier 2 pour couvrir des dépenses relatives aux mesures environnementales et en faveur du climat. » Si les choix de transferts entre les deux piliers seront encadrés par la Commission européenne, ils seront principalement sous la responsabilité des Etats-membres, ces derniers auront donc « une plus grande marge de manœuvre lorsqu’il s’agit de choisir les modalités d’affectation des dotations financières. Ce sont les Etats-membres, dans leurs plans stratégiques, qui définiront leurs choix de mise en œuvre de la Pac. Mais que sont ces plans stratégiques nationaux ? Comment cela va-t-il se mettre concrètement en œuvre ? Il y a un risque de renationalisation de la Pac… » soulève Hervé Guyomard. De même qu’un risque de distorsion de concurrence entre les agriculteurs européens s’ils ne sont plus soumis aux mêmes exigences.

Une enveloppe de 365 milliards d’euros

Le budget consacré au pilier 1 devrait s’élever à 286,195 milliards d’euros sur sept ans, soit une moyenne de 40 Mds d’euros par an et une baisse de -11,4 % (-4,4 Mds euros par an). Pour le deuxième pilier, le budget proposé est de 78,811 Mds d’euros sur sept ans, soit 11,25 Mds d’euros par an et une baisse de -25,8 % (-3,3 Mds euros par an). La Commission a ainsi proposé une baisse de -5 % du budget global, avec une enveloppe de 365 Mds d’euros, contre 408 Mds d’euros entre 2014 et 2020. La France resterait le premier bénéficiaire de la Pac avec une enveloppe de 62,3 Mds d’euros mais son montant annuel passerait de 9,5 à 8,5 Mds d’euros, soit un écart de 600 millions d’euros. « Cette baisse est limitée en euros courants, plus accentuée en euros constants : la prise en compte de l’inflation amènerait plutôt à une réduction de -15 % (pour les paiements directs) à -25 % (pour le développement rural) des crédits de la Pac », souligne Hervé Guyomard.

Cette proposition est jugée « juste et raisonnable » par l’institution en raison de la sortie du Royaume-Uni, dont la contribution annuelle s’élevait à 9 Mds de soldes net. « La baisse est plus forte que ne l’impose le Brexit », assure l’expert, qui peine à « comprendre l’évolution des dépenses de la Pac ». L’accession pleine de la Croatie à partir de 2022 est également à prendre en compte : dernier arrivé au sein de l’Union européenne, le pays bénéficiera de l’intégralité des aides directes en 2022, contre 60 % cette année. « Les critiques sont quasi unanimes, le budget est insuffisant. Cependant, l’Europe doit prendre en charge de nouvelles priorités : recherche, migrants, défense, etc. Il faut tirer des leçons de la contrainte budgétaire et absolument rechercher d’autres sources de financement, par le développement de marchés de biens alimentaires et non alimentaires (énergie), les paiements marchands pour services environnementaux, paysagers, touristiques ou un recours augmenté aux instruments financiers. »

Environnement et changement climatique

« L’agriculture européenne n’est pas suffisamment durable sur le plan environnemental, la Commission impose donc que 40 % du budget de la Pac post-2020 soit ciblé sur l’environnement et le changement climatique », selon la méthodologie dite des marqueurs de Rio. Cette dernière permet d’identifier rapidement si un projet ou un programme contribue directement ou de manière significative aux objectifs d’une ou plusieurs conventions de Rio (Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification). L’institution impose également que 30 % du budget du pilier 2 soit ciblé sur les Mesures agri-environnementales et climatiques (MAEC) et les aides compensatrices dans les zones protégées. « Une mesure vraisemblablement plus contraignante relativement à aujourd’hui, car elle exclut la règle de comptage des aides compensatrices dans les zones moins favorisées », indique Hervé Guyomard. Les Bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) sont quant à elles renforcées et « a priori plus sévères. Sauf, peut-être, pour ce qui a trait à la ressource eau. » Les règles détaillées de leur mise en œuvre seront définies par l’État membre dans le cadre de son Plan stratégique national. « Il y a donc un possible affaiblissement de la contrainte et des mises en œuvre nationales hétérogènes avec des risques de distorsion entre pays. »

Désormais, dans le premier pilier on trouve également l’éco-scheme, ou programme écologique, destiné à financer des pratiques agricoles telles que la bonne gestion des prairies permanentes et des éléments du paysage ou l’agriculture bio. Il est obligatoire pour les Etats-membres, mais optionnel pour les agriculteurs (au contraire du verdissement, aujourd’hui disparu). « Mais quelle est la différence entre l’Eco-scheme et les MAEC ? » Il est financé à 100 % par l’UE, contre 80 % pour les MAEC. Avec deux modalités de versement : paiement additionnel (/ha) à l’aide au revenu de base, ou paiement additionnel (/ha) compensant les bénéficiaires pour tout ou partie des coûts supplémentaires ou des baisses de revenu induits par le respect des engagements fixés. « L’interprétation est délicate, notamment de la deuxième modalité, mais ouvre la porte à des paiements au-delà des augmentations de coûts et des diminutions de profit. C’est un pas vers la création de paiements (non marchands) pour services environnementaux (PSE). Globalement l’analyse de l’Eco-Scheme est très difficile sur la seule base des informations publiquement disponibles à ce jour, souligne Hervé Guyomard. Qu’est-ce qui sera financé ? Selon quelles modalités ? À quelle hauteur ? Comment cela va-t-il s’articuler avec les MAEC ? »

Pour ces dernières, il n’y a pas de changement en termes de modalités de mise en œuvre. Hervé Guyomard liste tout de même des voies de progrès : Renseigner les coûts de transaction, publics et privés ; Réduire les coûts de transaction : continuité temporelle et spatiale, engagements collectifs ; Augmenter l’efficacité environnementale et économique : supprimer les effets d’aubaine, meilleur ciblage géographique, contrats collectifs et bonus d’agglomération ; d’une obligation de moyens (pratiques) à une obligation de résultat (impacts environnementaux). « Ces voies de progrès s’appliquent également à l’eco-scheme. Les MEAC restent un instrument peu adapté à la prise en compte dans la Pac d’objectifs ambitieux de réduction des émissions de GES d’origine agricole. De même, il n’y a pas de mesures ciblées sur la rémunération du service de stockage de carbone. Les propositions ne sont pas à la hauteur des défis de la lutte contre le changement climatique et de la protection de la biodiversité, ajoute l’expert. De l’aveu même de la Commission ! »

Redistribution des aides

Hervé Guyomard a également abordé le volet économique de la Pac post-2020. En premier lieu, l’expert est revenu sur la convergence externe, renforcée, dans le cadre de la distribution des aides directes du premier pilier. « Il s’agit du rattrapage entre l’union à 12 et l’union à 15. Elle explique l’évolution différenciée des enveloppes du P1 entre Etats-membres. Étant donné les différents niveaux économiques entre les pays européens, si vous avez des aides du même montant par hectare, la question de la rationalité de cette convergence externe se pose. Cela pose également la question du rôle des aides directes (en particulier l’aide de soutien de base). »

Hervé Guyomard poursuit : « La distribution équitable des aides était un objectif de beaucoup de réformes antérieures et a très peu avancé. 80 % des aides vont toujours à 20 % des agriculteurs. Il y a aujourd’hui la volonté d’une redistribution plus forte en faveur des petites et moyennes exploitations, avec le paiement redistributif. » Optionnel dans la Pac 2014-2020, il devient un dispositif obligatoire. « Il est favorable aux exploitations agricoles de moins de 100 ha et défavorable aux exploitations agricoles de plus de 100 ha. La redistribution est amoindrie par la transparence Gaec. L’ampleur du dispositif (budget, hectares éligibles) reste une interrogation. »

Une deuxième mesure permet de travailler sur la redistribution des aides : la dégressivité et le plafonnement. « Le dispositif a été modifié par rapport à celui appliqué dans le cadre de la Pac 2014-2020. » Un barème a été établi à partir de 60 M€ d’aides reçues : -25 % des aides directes comprises entre 60 et 75 k euros, -50 % d’aides directes comprises entre 75 et 90 k euros, -75 % d’aides directes comprises entre 90 et 100 k euros. « Au-dessus de 100 M€ vous ne touchez plus rien. Cela est surtout négatif pour les exploitations de plus de 300 ha qui, avant redistribution, touchaient 114 k euros d’aides directes, soit 2,2 % des exploitations françaises. Mais la dégressivité et le plafonnement, tels que proposés, vont avoir très peu d’effet, de part la possibilité de déduire le coût du travail familial et salarié. »

Gestion des risques

La Pac aborde aussi la gestion des risques. « Il y a un accroissement des risques, la difficulté est de les mettre à plat et les définir. » Il existe trois catégories d’instruments : intervention sur les marchés physiques (par exemple le prix d’intervention avec stockage, le contrôle de l’offre, les mesures à la demande), les instruments de soutien direct (aides) et les instruments ciblés de gestion des risques (fonds mutualisés, assurances, aux marchés financiers). « L’enseignement majeur qu’il faut retenir de 99,9 % de la recherche sur le sujet c’est que pour faire face à la gestion des risques, les instruments qui sont efficaces sont les instruments qui ont été définis pour ça ! Ils sont en tout cas plus efficaces que les autres, assure Hervé Guyomard. Il faut ainsi distinguer les risques rares, imprévisibles, de grande ampleur, dont la prise en charge est assurée par les pouvoirs publics. Dans la Pac, c’est la question de la réserve de crise. Les risques moins rares, plus prévisibles, d’ampleur plus limitée pour lesquels la question est de savoir comment mêler instruments privés du risque et intervention publique. Et les risques fréquents et de faible ampleur où il ne faut pas intervenir, pour lesquels il n’y a pas de soutien public. »

La Commission et les états membres ont mis en place une boîte à outils de gestion des risques « conforme à 95 % aux recommandations de la recherche sur le sujet ». Cela a été renforcé par la réglementation Omnibus de 2017. « Mais elle est sous utilisée et les utilisations sont hétérogènes entre les états membres. Les instruments privés de gestion du risque, aidé par les pouvoirs publics dans le cadre de risques de moyenne ampleur, ne se développent pas à hauteur de ce qu’on entend. L’État et les pouvoirs publics interviennent en dernier ressort presque à chaque fois. Comme les acteurs savent que lorsqu’il y a une crise grave il y aura une intervention publique, évidemment ça freine le développement des instruments privés, des instruments privés et publics et de la mise en œuvre dans la Pac de la gestion du risque. »

Pour conclure son intervention, Hervé Guyomard a soulevé un dernier point : « La 4^e transition nutritionnelle : un challenge largement sous-estimé. La Commission, de par le découplage établi, ne met plus en œuvre de réflexion par rapport aux demandes d’évolution du secteur. La prise en compte des évolutions des modes de consommation et des nouvelles attentes de la société est insuffisante. Notamment de la remise en cause de l’élevage et des évolutions des régimes alimentaires. Comment faire face à cela ? Comment satisfaire cette augmentation de la qualité, dans un contexte où, sur les produits carnés, les consommateurs regardent surtout leurs revenus, avec le risque que demain cela s’étende aux produits laitiers. La France aurait tout intérêt à bien réfléchir à cette question. »

Ermeline Mouraud